发改委建议纠正山东省交通厅大货车北斗定位安装中排除限制竞争的函

国家发展改革委办公厅关于建议纠正山东省交通运输厅

滥用行政权力排除限制竞争有关行为的函

发改办价监[2015]501号

山东省人民政府办公厅：

　　根据媒体报道，我委对你省交通运输厅在建设和运营道路运输车辆动态信息公共监控平台中，涉嫌滥用行政权力，排除、限制竞争的案件进行了调查。

　　现已查明，2011年以来，你省交通运输厅在贯彻落实交通运输部、公安部、国家安全监管总局关于开展道路运输车辆动态监管工作文件精神的过程中，多次印发有关文件，要求全省“两客一危”车辆必须直接接入省技术服务平台，重型载货汽车和半挂牵引车必须直接接入省北斗货运动态信息平台，并明确上述两平台的技术支持单位均为山东九通物联网科技有限公司；同时，要求进入山东省市场的车载卫星定位终端，必须通过省技术服务平台（即山东九通物联网科技有限公司）的统一调试，并公布2012年交通运输部北斗示范工程招标中标价格作为终端最高限价。

　　我们认为，你省交通运输厅的上述做法，排除和限制了监控平台市场和车载终端市场的竞争，剥夺了道路运输企业在车载终端和监控平台上的自主选择权，不合理地推高了平台服务费水平和车载终端的销售价格，增加了道路运输企业的经营成本。相关行为违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定，属于第三十二条所列“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”行为和第三十七条所列“制定含有排除、限制竞争内容的规定”行为。

　　在我委调查后，你省交通运输厅主动采取了以下整改措施：1.放开重型载货汽车和半挂牵引车监控平台市场，实行平台服务商备案制，允许运输企业在通过备案的平台服务商中自主选用。截至目前，已对两批共19家平台服务商进行了备案。2.放开道路运输车辆卫星定位终端市场，允许运输企业在交通运输部公布的卫星定位终端目录内自主选用，不再进行统一调试。

　　我们认为，上述措施虽然纠正了部分违法行为，但尚未完全恢复公平竞争的市场秩序，包括：1.未放开对“两客一危”车辆动态监控平台市场的限制；2.虽然规定实行平台服务商备案制，但对备案提出了交通运输部有关规定以外的其他要求，对不符合要求的将不予备案；3.未废止关于“终端价格（含安装费）不得高于交通运输部北斗示范工程招标中标价格”的规定。

　　根据《反垄断法》第五十一条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”的规定，现建议你机关责令交通运输厅改正相关行为。案件主要事实和具体整改建议附后。

　　请于2015年4月10日前将有关整改情况函告我委。

　　附件：山东省交通运输厅涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的主要事实和整改建议

　　                                          国家发展和改革委员会办公厅

　　                                                 2015年3月9日

　　附件：

山东省交通运输厅滥用行政权力排除限制竞争

的主要事实及整改建议

　　一、案件主要事实

　　2006年11月，山东省交通运输厅与山东九通物联网科技有限公司（以下称“九通公司”）签订《山东省道路运营客车运营与安全监控系统建设、维护和信息服务合同》，委托九通公司建设该监控系统，合同有效期为10年（2006年1月1日-2015年12月31日），并约定“合同有效期内，山东省道路营运客车经营与安全监控系统是为甲方（即山东省交通运输厅）提供监控信息服务的唯一系统。”

　　此后，山东省交通运输厅多次印发有关文件，要求全省“两客一危”车辆、重型载货汽车和半挂牵引车必须直接接入九通公司建设的监控系统平台，并对进入山东省市场的卫星定位终端的型号和价格提出要求。主要文件包括：

　　2011年9月20日，山东省交通运输厅下发《关于加快推进“两客一危”车辆卫星定位装置安装入网工作的通知》（鲁交运[2011]32号），规定“我省要求车载卫星定位装置通过统一接入省技术服务平台的方式，进入全国联网联控系统”。“根据历史沿革，省技术服务平台技术支持单位是山东九通物联网科技有限公司。”

　　2013年6月9日和9月18日，山东省交通运输厅先后下发《关于转发<交通运输部关于加快推进“重点运输过程监控管理服务示范系统工程”实施工作的通知>的通知》（鲁交运[2013]18号）和《关于进一步做好“重点运输过程监控管理服务示范系统工程”实施工作的通知》（鲁运[2013]65号），明确要求“重型载货汽车和半挂牵引车安装或加装的北斗双模车载终端应直接接入山东省北斗货运动态信息平台，并由其将数据传送至全国道路货运车辆公共监管与服务平台”。“山东省九通物联网科技有限公司作为我省北斗货运动态信息平台技术支持单位，应加快货运平台应用开发工作。”

　　2014年5月21日，山东省交通运输厅、公安厅、安全生产监督管理局联合下发《关于转发交通运输部等三部局<道路运输车辆动态监督管理办法>的通知》（鲁交运[2014]21号），再次明确要求“‘两客一危’车辆安装的北斗卫星定位终端应直接接入省技术服务平台，省技术服务平台将数据上传至全国重点营运车辆联网联控系统。重型载货汽车和半挂牵引车安装的北斗卫星定位终端应直接接入省货运平台，省货运平台将数据上传至全国道路货运车辆公共监管与服务平台，并接收全国道路货运车辆公共监管与服务平台转发的相关信息。对未按照要求安装卫星定位终端，或者已安装终端但未能在省技术服务平台正常显示的车辆，不予发放或者审验《道路运输证》”。对于进入山东省的北斗卫星定位终端，需“报送省技术服务平台调试。省技术服务平台按照公开透明的原则，根据相关标准对终端进行调试，向社会公布符合标准要求的终端型号”。“终端价格（含安装费）不得高于交通运输部北斗示范工程招标中标价格”，并列明了有关价格标准。其中，“两客一危”车辆终端价格为2178元/台，重型载货汽车和半挂牵引车终端为2588元/台，3G视频（含一个摄像头）终端为5870元/台。

　　二、违反《反垄断法》的有关情况

　　经研究，山东省交通运输厅的上述做法，违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定。其中，要求相关车辆必须直接接入九通公司建设的监控平台的做法，排除和限制了山东省监控平台市场的竞争，属于《反垄断法》第三十二条所列“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”的行为；要求已通过交通运输部标准符合性审查的卫星定位终端，需再次经过九通公司调试后才能进入山东省市场，以及公布交通运输部北斗示范工程招标中标价格作为最高限价的做法，排除和限制了山东省卫星定位终端市场的竞争，属于《反垄断法》第三十七条所列“制定含有排除、限制竞争内容的规定”的行为。主要理由如下：

　　（一）道路运输企业在监控平台和车载终端上拥有自主选择权

　　2011年4月，交通运输部下发《关于认真贯彻<道路运输车辆卫星定位系统平台技术要求>和<道路运输车辆卫星系统车载终端技术要求>两项标准的通知》（交运发[2011]158号），要求“从2011年7月1日起，所有新安装的车载终端必须接入符合技术要求的系统平台”，并明确“建立系统平台和车载终端标准符合性审查制度，并委托中国交通通信信息中心作为技术支持单位，组织开展系统平台和车载终端的标准符合性审查工作”；“未建立系统平台的交通运输部门和道路运输企业应根据公告，选择符合技术标准的卫星定位系统平台服务运营商”；“道路运输企业在为运输车辆安装车载终端时，应选择公告中的产品”。

　　2014年1月，交通运输部、公安部、国家安全生产监督管理总局公布《道路运输车辆动态监督管理办法》（5号令），进一步明确“对通过标准符合性技术审查的系统平台和车载终端，由交通运输部发布公告”；“道路旅客运输企业、道路危险货物运输企业和拥有50辆及以上重型载货汽车或者牵引车的道路货物运输企业应当按照标准建设道路运输车辆动态监控平台，或者使用符合条件的社会化卫星定位系统监控平台。”

　　2014年6月，交通运输部、公安部、国家安全监管总局印发《关于认真贯彻落实<道路运输车辆动态监管管理办法>的通知》（交运发[2014]117号），明确规定“各级交通运输、公安、安全监管部门不得为道路运输经营者指定卫星定位装置厂家及产品，不得要求重复安装卫星定位装置，不得通过行政手段指定提供社会化卫星定位系统监控平台的服务商，不得要求服务商层层备案。”

　　因此，道路运输企业在监控平台和车载终端上具有自主选择权：对于监控平台，道路运输企业可以选择自建平台，也可以使用其他经营者建立的社会化监控平台；对于车载终端，道路运输企业可以在交通运输部公告的符合技术标准的型号范围内自主选择。2012年以来，交通运输部已多次发布公告，共公布符合技术规范的北斗/GPS双模车载终端444种；符合技术要求的监控平台425个，其中经营性企业监控平台374个。

　　（二）山东省交通运输厅的相关做法排除和限制了监控平台和车载终端市场的竞争，并导致相关费用水平过高

　　一是完全排除了监控平台市场的竞争，导致平台服务费标准过高。山东省交通运输厅多次下发文件，强制要求“两客一危”车辆、重型载货汽车和半挂牵引车安装的卫星定位终端，必须直接接入九通公司建设的监控平台，再由其转接至交通运输部建设的监控平台，剥夺了企业自主选择监控平台的权利，完全排除了监控平台之间的市场竞争。缺乏市场竞争使得平台服务费标准居高不下。据调查，九通公司向接入平台的道路运输企业收取平台服务费标准为客运车辆360元/年/车、危险品运输车辆600元/年/车、货物运输车辆600元/年/车（交一年免一年）。调查取得的有关证据显示，这一标准明显高于其他平台在其他省份的收费标准。

　　二是严重削弱了车载终端市场的竞争，并不合理地推高了车载终端在山东市场上的销售价格。按照山东省交通运输厅的有关规定，相关车载终端必须再次经过九通公司的调试，并由山东省交通运输厅公示后，才能在山东省市场销售。截至目前，山东省交通运输厅只发布3批公告，公布22个通过调试的产品型号，仅为交通运输部公布符合技术规范产品数量的5%，导致山东市场上的车载终端型号数量明显减少，严重削弱了终端产品之间的竞争，为以较高价格销售终端提供了前提条件。同时，山东省交通运输厅又公布交通运输部北斗示范工程招标中标价格，将其作为车载终端的最高限价。据调查，该招标时间为2012年。目前，相关市场已经发生明显变化，车载终端生产厂家与生产数量均大幅增加，市场竞争更加激烈，产品价格大幅下降。因此，该价格已不能作为目前定价的依据。山东省交通运输厅公布这一价格后，致使省内终端设备销售商以此为基础制定价格，不合理地推高了终端设备的价格水平。从对山东省济南市部分终端设备安装点的调查情况看，大多数重型载货汽车和半挂牵引车终端是以2580元/台的价格进行销售，远高于其他省份销售的终端价格。

　　三、有关整改建议

　　为恢复公平竞争的市场秩序，保障有关经营者的合法权益，建议山东省交通运输厅作出如下整改：

　　1.全面放开“两客一危”车辆、重型载货汽车和半挂牵引车的监控平台接入，允许道路运输经营者自主选择接入通过交通运输部技术规范性审查的平台。

　　2.放开终端设备进入山东省市场的限制，允许道路运输经营者自主选择购买安装通过交通运输部技术规范性审查的终端设备。对于安装质量合格的终端设备，允许其接入相关监控平台。

　　3.废止《关于转发交通运输部等三部局<道路运输车辆动态监督管理办法>的通知》（鲁交运[2014]21号）中关于“终端价格（含安装费）不得高于交通运输部北斗示范工程招标中标价格”的规定，促进由市场竞争形成价格。